运用破产保护程序健全濒危企业司法救助机制打通营商环境建设的最后环节

--以成都及周边地区破产审判现状对比为例

作者：牛建国*

四川琴台律师事务所首席合伙人

成都竞择破产清算事务所协调人

第一部分  背景阐述

一、营商环境建设是区域经济建设的重要工作

2019年底，世界银行发布营商环境报告显示在2019年全球营商环境排名中，中国排名继2018年从第78位上升至第46位后，又进一步跃居全球第31位，大幅提升了15位，中国连续两年进入全球营商环境改善幅度最大经济体行列。营商环境的改善激发了市场活力，增强了内生动力，释放了内需潜力。

为了更好地迎接国内外的挑战、加快推进产业升级与转型，习近平总书记在建设社会主义市场经济的新时期，提出了“营商环境只有更好，没有最好”“法治就是最好的营商环境”“以优化营商环境为基础，全面深化改革”等口号，营商环境成为各地经济工作的重头戏。

2019年10月8日国务院发布了《优化营商环境条例》，该条例将在2020年1月1日正式实施。这一条例以行政法规的形式将优化营商环境纳入到政府的工作中，标志着我国将进一步加快建设高水平的国际化营商环境。

2019年12月4日，《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》提出“鼓励民营企业转型升级优化重组”“畅通市场化退出渠道，完善企业破产清算和重整等法律制度，提高注销登记便利度，进一步做好‘僵尸企业’处置工作”。

为了督促各地政府建立健全企业的退出机制，《优化营商环境条例》的第十三条明确要求“县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产过程中涉及的有关问题”，可以说促进破产已经成为各地工作的一项重点。“破产”二字的“难听”已经被其巨大的保护效益所取代，得到了社会越来越多的认可和接受，“恐破”这种想法正在逐渐成为过去。2019年12月20日，四川省破产法学会成立，成都中院院长亲任会长、省院专委任常务副会长，说明四川省司法系统已经认识到破产的重要性，亮出了要狠抓特抓的态度。

为了积极相应中央的号召，2019年1月7日召开的成都市委十三届四次全会暨市委经济工作会议上，将2019年确定为成都的“国际化营商环境建设年”，会上提出“要以开放倒逼改革，对标国际机构评价标准，全力改善市场投资、政务服务、科研创新、人才要素、法治保障环境”。2019年2月11日，成都市召开的国际化营商环境建设年动员大会上，成都市委主要领导出席并讲话，强调要全面贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，对标国际一流，聚焦企业需求，坚持问题导向，全面改革创新，培育国际化的投资生态和经营环境，创造强大的全球高端要素集成能力和优势资源整合能力，努力走在新一轮西部大开放大发展前列，为新时代成都“三步走”战略目标培养战略竞争优势和永续发展动力。

那么，如何提升营商环境建设？营商环境是指营商环境是指伴随企业活动整个过程(包括从开办、营运到结束的各环节)的各种周围境况和条件的总和，包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。良好的营商环境不仅是一个国家和地区经济软实力的重要体现，也是提高综合竞争力的重要内容。而具体的“营商环境评估指标”由世界银行发布，每年对全球190个经济体的营商环境作出评估。评估指标共分为十类，具体包括：开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行、办理破产。2018年11月28日，由李克强总理主持召开的国务院常务会议上，听取了优化营商环境工作汇报，决定开展中国营商环境评价。会上决定，要按照国际可比、对标世行、中国特色原则，围绕与市场主体密切相关的开办企业、办理建筑许可、获得信贷、纳税、办理破产等方面和知识产权保护等，开展中国营商环境评价，逐步在全国推开，推动出台更多优化营商环境的硬举措，让企业有切身感受，使中国继续成为中外投资发展的热土。无论是国际指标抑或是国内的评价体系，办理破产都是营商环境建设的一大重点。

2019年5月11日，中国战略文化促进会、中国经济传媒协会、万博新经济研究院和第一财经研究院共同发布了《2019中国城市营商环境指数评价报告》，该报告结果显示，成都位列全国第九位，其中硬环境排全国第十四位，软环境位居全国第九，金融环境指数更是位居全国第五，再次肯定了成都在金融服务、科技创新领域所取得的瞩目成绩。

二、成都地区破产审判现状及与周边城市对比

1、经营困难的企业数量众多

尽管在营商环境的评比中，成绩的总体成绩值得肯定，但是也应当看到与其他一些城市的差距，尤其是在政务环境与法制环境的单项评比。而世界银行所提出的十大标准中，办理破产这一要素可提升空间相对更大。

成都提出以开放倒逼改革，以更高的国际标准参与到国际竞争，一方面是基于“一带一路”桥头堡的定位以及自贸区建设等实际情况，另一方面也是解决目前成都经济发展所面临的突出问题。成都，作为四川省省会，经济发展水平不仅傲视全川，更是西部城市中的翘楚，成都市辖区范围的企业质量还是数量，在全国副省级城市中应当是首屈一指的。但全国范围内的企业困局连锁反应下，再加“武汉肺炎”导致的企业停产停业对经济不利影响，成都的企业也不可能独善其身，尤其是自身规模较小、抵御风险能力差的民营企业更是受到严重冲击，各种因融资问题所产生的借款纠纷呈爆炸式的逐年上涨。为了对成都市辖区范围内的借款解纷案件数量有个大致了解，笔者选取了成都部分基层法院，在“裁判文书网”上以“借款合同纠纷”案由为关键词，以2018年判决结案且公布判决书的一审案件为目标进行检索，可以看出，成都地区的借款纠纷众多，笔者在检索的过程中也发现，借款类纠纷主要集中在以银行等金融机构为原告的金融借款中，金融类借款案件中不涉及到保证担保的几乎全部是个人信贷类的借款，而民营企业的借款，无论金融借贷还是民间借贷，几乎都有保证人。到底有多少民营企业被互保债务死死拖住，我们只能从一些侧面去了解，背后真实的数字可能大到超出想象。经济不景气，企业倒闭这原本是正常的市场现象，如果能趁机整合资源、进行产业升级和产业转型也不失为一次机遇，但问题在于成都有太多的企业没办法按照司法程序及时退出市场，大量的僵尸企业盘踞在市场中“求生不能，求死不得”进退两难。这样一种“好进不好出”的营商环境，显然不符合市场的需求更不符合营商环境建设的要求。

针对因经营困难，无法清偿到期债务且明显丧失清偿能力的企业，《破产法》要求这类企业进入破产程序，对债权债务依法进行清理后，退出市场并注销企业主体资格。但因为“破产”二字实在不太好听，许多人对《破产法》有着先天性排斥。然而，早在新《破产法》实施之初，一些民营经济活跃的东部沿海地区，民营企业在面对整体经济下滑，就不再跑路躲债或死保企业，而是坦然地进入破产程序，按照法律规定依法退出市场。当年火遍大江南北的“江南皮革厂”，“富贵鸟”等，如今也早已进入破产程序。尤其浙江一些地区，债权人自行申请破产的主动性极高。成都的许多民营企业在苦苦挣扎中也非常希望有破产程序来解决当前焦灼的困局。

2、得以进入破产程序的企业少

成都的企业想退出市场到底有多难，我们再来看一组数据。笔者在“全国企业破产重整案件信息网”上检索成都市辖区范围内的法院，2016年—2019年5月已公开且受理的破产案件，以下是检索结果。

上表的数据仅为能够公开检索到的案件信息（不含强制清算案件）。因为该网站的设置和显示的问题，部分已经结案的案件不再提供公开显示和查询，以及部分案件缺乏债务人名称故未列入统计，因此，上述数据实际偏少。结合前述检索的案件数量，能够进入破产程序的企业基本可以用幸运来形容。

当然，破产程序在全国法院的受理数量本来也不多，成都作为西部城市，自然不能跟东部沿海具有丰富的破产实践经验的地区比较，但是相对于四川其他地区，成都在破产案件的受理上与的自身经济发展规模并不能完全匹配。尽管成都的总体数量遥遥领先其他地市州，但是考虑到远远超过其他地市州的“举省养一城”经济体量，这个检索结果所反映出的情况并不太尽如人意。如果再结合成都市下辖11区、4县、5市，成都中院下辖基层法院24家，对比居第二的德阳市和居第三的乐山市，德阳市下辖2区、1县、1市，乐山市下辖4区、6县、1市，成都地区只是以“地广”取胜。

以下是各地市州的中级法院受理破产案件的检索结果

以下是各地市州基层法院受理案件数量前30位的基层法院

根据检索结果，成都除设立较晚的天府新区成都片区法院外，有17家普通基层法院受理过破产案件，且基层法院受理破产案件的总量基本与成都中院一家法院的案件受理数量持平。在一般的民事案件中，中级法院的案件数量远低于基层法院，但是在破产案件中则呈现出倒挂的现状。不是说不能出现倒挂，深圳中院甚至受理全市的破产案件，但成都地区的基层法院在受理案件上未能有效对案件进行分流，案件压力全部砸到了成都中院的身上，迫使成都中院成为四川破产审判的“劳模”后，全市的破产审判工作也并没有得到实质性提升。除了办理自身管辖的破产案件外，成都中院还要负责建设成都地区的破产管理人队伍、提升业务水平、对外交流与学习、在业务上指导下级法院办理破产案件。反观排第二位的德阳市，虽然其辖区内的基层法院仅有6家，但基层法院为中院分担了大量破产案件，其中以位于主城区的旌阳区法院表现尤其优异，不仅受理案件数量排全川基层法院第一，在准确找准自身“基层法院”的定位后，在探索繁简分离、简化程序审理破产案件上进行了诸多探索和创新。

笔者在走访过程，成都中院民五庭的法官也坦言，案件确实太多，很多应当由基层法院受理的案件，基层法院并没有很好地进行案件分流，导致成都中院积压的案件数量越来越多，对众多需要进入破产程序的企业确实无计可施。一方面企业众多、民事案件众多，另一方面破产案件受理数量稀少，这就形成了许多企业没办法依据法定的程序及时获得救助。更重要的是，没办法利用市场机制和司法程序筛选出有拯救价值的企业，却形成了没生存希望的企业出不去、有生存希望的企业进退两难的局面。成都地区的民营经济亟需破产保护程序。

第二部分  破产程序可以有效挽救有价值的企业并且可以筛选目标企业进行重点挽救

一、破产程序能够防止债务人因一时的周转困难而倒闭，及时挽救有希望的企业

就笔者走访的一家民营制药厂为例（以下均以“药厂甲”指代）。药厂甲因资金链断裂，经营困难，拖欠大量货款及工人工资，在进入破产程序时已经停工一年。药厂甲本身拥有多年的技术积累，产品的市场认可度极好，在省内有较高的知名度和市场认可度，自身盈利及运营状况良好，恰恰是债务互保危机的爆发让这家运营良好的企业在短时间内一蹶不振，因不能清偿到期债务而进入破产程序。药厂甲及其关联企业主要为制药企业，且自身的运营情况都相对较好，但因为经营的需要，在其实际控制人的操作下，互相之间有大量的互保债务。后其实际控制人被司法控制，导致原本处于各地、关联性较弱的关联企业之间难以继续维系互保债务，债务危机瞬间波及所有关联企业。原本，债务危机并不会如此爆发，但是在一些债权人开始行动之后，所有债权人纷纷向关联企业进行“挤兑”主张债权，大量的司法程序之下，有价值的生产资料发挥不了应有的作用。债务互保之下，每一笔债务都可能是压垮骆驼的最后一根稻草，每一家看似实力雄厚的企业可能都是非常脆弱的，任何能给企业带来重生希望的生产资料都成了债权人眼中待瓜分的肥肉。

在药厂甲进入破产前，地方政府积极稳定员工情绪，保留下大量的熟练技术工人。在药厂甲进入破产程序后，当地政府也积极与各方协调，采取积极、主动的行政姿态，当管理人需要与尽力解决破产程序中的各机关协调问题，不怠于行使权利，最终为制药厂的重新焕发生机打下了坚实的基础。最终，药厂甲引入战略投资人，与各债权人达成和解协议。和解协议履行完毕一年后，基本恢复生产，重新实现盈利，再次正常运转。

像这类企业，有多年积累下来的技术，尽管并不一定是高精尖技术，但胜在积累丰厚、产品认可度高，最重要的是药厂的GMP认证。如果新建一家药厂，需要大量资金的投入，且获得GMP认证需要花费数年的时间。这种重新进入市场依然保有较高的市场竞争，且债务规模并未高于新建一家同规模的企业，且能创造大量就业岗位，市场前景看好的企业，可以救，更需要救，同时，救的时机也非常重要。通过破产程序，众多债权人的情绪得到化解，药厂甲妥善处理了原来的债权债务，平稳走上重新发展的正轨，而跨省引入投资者，又为当地的招商引资工作做出重大贡献，可以说是一举多得。

二、破产程序能够给予债务人重生的希望和机会，为破产企业的重生蓄力

在走访过程中，笔者也了解到，并非所有的破产程序均能挽救企业，成功的经验可以借鉴但是成功的案例并不能当然进行复制。当地后续的一些破产企业，则面临无法拯救的困境。比如一家生产酱油等调味品的酿造企业企业乙，尽管也是深陷债务互保危机，但其关联企业本身依附于企业乙，关联企业没有较强的独立经营能力。企业乙因“执转破”进入破产程序，其本身的盈利状况在食品类企业中尚属良好，利润率虽较低，但能吸纳大量的就业人口，且产品的市场认可度较好，属于能够稳健经营的“细数长流型”盈利企业。企业乙之所以会不能清偿到期债务，还是因为公司的经营决策失误，为了新三板上市而大量举债，负债远远超出了一家利润率微薄的食品企业所能承担的规模。就其挽救价值来说，因负债规模过于庞大，甚至超过了重新建厂的花费，调味料虽属生活必需品，但企业的市场占有率不够高、品牌的认可度不具有广泛性和不可替代性，哪怕历史悠久、可吸纳大量就业人群、上缴财政收入较多，客观来说挽救价值也不大。对这样的企业，能救得活固然最好，如果实在无力回天，也算是给全体债权人一个交代，适合淘汰产出较低的企业，整合行业资源。

企业乙可以说是目前国内数量最多的制造类企业的代表，曾经因整个国家经济形势的良好而轻松盈利并盲目扩大生产，最终因为整体经济形势的放缓而出现经营危机，就这类企业来说，破产程序是一个给予最后一次拯救的机会，仍然可以利用司法程序和市场机制破釜沉舟一次。即便债务人最终挽救失败，利用破产保护，也可以防止债权人的个人行为，在第三方的监督管理之下，公平对待全体债权人。

企业乙在进入破产程序前，法院已经将该企业的基本账户、设备厂房、原料及库存均被冻结或者查封，企业完全陷入停产停工的局面，大量工人处于失业状态，生产设备因停工而迅速贬值。进入破产程序后，在法院的许可下重新继续营业，其被查封、冻结的资产被全部释放出来用于继续生产。一方面该企业的生产周期长但是产品销路好，继续经营能够产生利润对，对全体债权人有利，另一方面机器设备一旦停工其损耗和贬值速度远超过正常运转，且重新启动又需要花费较高的成本，因此继续营业可以有效地让企业资产保值。所以，破产程序可以防止债权人无意识的个人行为损害债务人财产的价值，进而损害其他债权人的权利。

三、通过破产程序能够斩断互保牵连，让债务人能够自行经营，解决影响地方社会稳定的重大事件

笔者走访过一家房地产企业破产企业丙，从破产债权的复杂程度、涉及利益主体、债权人人数、地方稳定及地方政府的重视程度来看，都是非常具有典型意义的房地产企业破产案件。企业丙是一家房地产开发二级公司，隶属于一家四川本地多年从事房地产开发的集团公司，其本身的运营能力良好，投资回报丰厚。但因为集团公司的经营扩张策略，各项目资金吃紧，企业丙的现金流被母公司大量抽调，并同时为关联公司承担巨额债务、提供大量资产担保，后整个集团公司因资金链断裂，企业丙也因资金链断裂被迫停工，最终因不能清偿到期债务而被债权人申请进入破产重整程序。

这么一个地方重大楼盘进入破产程序，作为管理人、地方政府、法院可以说都承担了巨大的压力。早在法院正式裁定前很长一段时间，企业丙因大量拖欠工程款及大面积交房违约，政府部门对企业丙的销售房屋和以房抵债采取严密的监督，暂停了部分备案要求，防止更多购房人血本无归。同时，政府也积极与企业丙的母公司及各大债权人积极协商，商讨如何完成后续建设，偿还债务。可以说，地方政府在破产受理前就做出了充分的基础工作，为后续的程序推进奠定了坚实的基础。

在进入破产程序后，管理人在地方政府的前期工作成果下进一步与各购房债权人之间积极进行沟通，增强债权人对法院、对管理人的信心。同时，地方政府积极协调管理人的各项工作，在办理开户、刻章、收款等事宜上依法办理，减少了管理人的工作压力。这一套组合拳下来，既减轻了管理人的事务性工作压力，又提高了程序推进的效率，可以说地方政府采取积极行政的态度参与到府院联动中来，客观上积极促进了破产案件的审理工作。尤其是在召开两次债权人会的过程中，体现尤其明显。在第一次债权人会议上，由于召开现场会议，债权人人数达上千人，地方政府积极鼓励和协调当地的购房债权人以委托代表的方式参会，在法院的办公地点和安保能力不足时，积极寻找适合开会的地点，并提供了妥善的安保，以保障会议的顺利召开。

企业丙的第二次债权人会议由于采用网络会议的方式召开，地方政府的群众工作组又积极进行宣传，帮助债权人积极进行投票，以提高网络会议的参会率和投票率，积极推进各项议案的投票。可以说，这一重大案件的妥善处理，离不开地方政府的积极参与，形成法院主导程序、管理人执行和推进程序、地方政府协调各方的这样一种协作模式。

在法院裁定进入破产程序初期，大量购房债权人情绪非常激动，在政府部门的耐心工作和协调下，大量购房债权人逐渐恢复理智。进入破产程序，尽管是各方都不愿意看到的结果，但是从客观上来说，也为当地带来了切实的好处。第一，所有被法院依法查封、扣押的债务人财产被依法申请解封，尤其是土地及大量商铺、在建工程。土地和在建工程的解封能够解决部分已经交房的购房户的办证问题，也能减少各债权人对在建工程开工的后顾之忧。第二，担保权人在进入破产程序后暂时无法行使担保权，也能争取时间完成后续建设，防止匆忙处置资产带来债务人财产价值的实际贬损。第三，能够让作为第三方的管理人正式全面接管债务人的重整工作，切断关联公司对债务人的控制，防止债务人资产的进一步流失。第四，开始协调对外融资完成后续建设，将在建工程予以完工，提高资产价值，完成交房，减轻地方维稳问题。

尽管债权人起初非常抗拒债务人进入破产程序，但管理人在第一次债权人会议上经法院裁定许可继续营业后，积极安排协调对外融资、组织恢复修建。经过不懈的努力，程序推进平稳，已购房的债权人也已经拿到房屋，后续的工作也稳步推进。可以说，相对市场化程度更高的成都，一些地区因为市场投资较少、经济总量更小，更加关注企业所面临的困难，客观上形成了更为良好的府院联动机制。如果没有破产程序，各债权人对债务人群起而攻之，要么僵局楼盘继续烂尾，要么众多当地的购房人、农名工利益受损，无论哪一种结局都是会给地方稳定带来重大隐患。

四、破产程序是符合市场经济运行逻辑的必要程序，完善退出机制是营造高水平营商环境的必要条件

社会发展到如今，让人能够有尊严地退出市场是社会普遍认可的人文道德，那让没有存续意义的企业法人在完成拯救后有尊严地注销，则是市场经济思维下的市场道德。

1、破产保护，可以防止债权人因盲目追求个人利益而采取五马分尸式的维权方式损害全体债权人的权益。

破产程序之所以又被称为破产保护，是因为可以通过强有力的司法程序将债务人企业保护起来，进而保护债务人、债权人、后续投资人等各方的权益。绝大多数企业的危机，并不在于盈利能力本身，而在于投入与产出之间的时间差：投入已经无法达到获得产出的程度或者时间，因此，这个时候如果不能予以适当的保护维持企业的运转，则将使前期的投入血本无归，最终损害债权人的利益。如果企业进入破产程序则可以立即解决这些燃眉之急：无条件解除对企业的所有查封冻结，未执行完毕的财产可以立即退还企业统一由破产程序作为破产财产清偿债务，被侵占转移的企业资产将被追回，股东权益在破产重整程序中被冻结，认缴的注册资金加速到位等，这些蓄水养鱼的措施就能为企业的重生打下坚实的基础。

2、通过给予最后一次机会的方式，能够将有价值的企业或者有价值的企业资产从互保的债务泥潭中解脱出来，重新投入市场发挥应有的作用。

企业，作为市场经济主体，无论是生是死都需要依靠市场经济这一基础环境，市场经济的基本逻辑是“求财不求气”，所以即便是企业退出市场，破产程序也要给予债务人企业机会看能否再次求财。因此，《破产法》专门设置了重整、和解等再生程序，只有那些毫无挽救价值的企业才会进入最后的清算程序，而且即使进入清算的企业只要在最终宣告破产前都可以随时因投资的落实而转入重整程序，而不必过分担忧一旦进入破产程序企业就陷入万劫不复的境地。《破产法》允许债务人在企业破产后继续营业，也是基于促进债务人财产保值增值的目的。通过破产程序后，企业有价值的资产就可以再次流入市场，发挥出应有的作用，也给投资人吃了一颗安心投资的定心丸。

3、能够盘活产业链，带动就业保障民生，带动地方投资，提升整体营商环境。

市场经济发展到如今，社会化的分工已经非常发展得极为细致，每一家企业可以说都是至少一个产业链条上的一环，所以在经济不景气的情况下，几乎所有民营经济都陷入一种“覆巢之下安有完卵”的危机中。在制造类企业中，产业链条上往往有众多依赖彼此而共存的企业。这些链条上的其中一些较大的企业一旦出现问题，就容易造成整个产业链条的损失。那么，如果能够进入通过破产程序挽救成功，那么就意味着整个产业链条会被再次盘活。

以药厂甲为例，和解协议履行完毕后，药厂甲的生产恢复正常并开始产生盈利，大量的工人能够返回工作岗位，企业可以上缴利税，更为重要的是，盘活了当地甚至周边的供应链上的企业。从进入破产程序、法院裁定许可自行营业后，药厂甲继续与原供应商及销售商进行合作，维护良好的合作关系，在和解协议履行完毕后仍然继续合作。尽管在此之前的和解协议中遭遇到了一定的损失，但是在其后的继续合作中还是能将钱赚回来，以药厂甲为核心的产业链条又可以重新良好运营，形成良好的经济循环，长期来说，对大部分债权人，破产和解成功反倒是有利的。

所以说，破厂程序从近处来说能够保障全体债权人的利益，公平对待全体债权人，从远处来说，能够将有希望拯救的企业从债务互保中拯救出来，促进生产资料的流转。

第三部分  目前破产程序未能全面推行的主要原因

一、政府未能对破产程序有足够的重视，对推动破产案件的保障不足，未能形成良好的“府院联动”机制

“府院联动”机制最早由浙江的法院提出，后被最高法院多次以正式文件肯定，是在破产审判推进过程中探索出来的一套政府与法院形成联动、共同处理破产案件的工作机制，经过实践证明，具有很高的必要性和可操作性。成都地区的法院的破产审判起步虽晚，但在办案过程中也逐步感受到了“府院联动”工作机制的必要性，并积极地进行推动。

在我国，“官本位”思想极为深重，如果政府对一件事情缺乏应有的重视，那么这件事就很难办成。当政府对破产程序的重视程度不够，法院和管理人的社会公信力就会降低很多。当一个事件涉及人数较多时，人民就很容易聚集在一起来找政府出面解决，成都过去的一些群体事件已经充分证明了这一点。一旦政府面对较大问题不出面、不积极解决，之后往往容易酿成更大的问题，又迫使政府不得不出面解决。如果党委政府不重视破产程序，各行政机关就不容易发挥主观能动性，对《破产法》的规定难以理解，进而难以将《破产法》的规定进行贯彻落实。另一方面，债务人一旦进入破产程序，许多债权人的债权就再也无法得到全部实现，因此就容易将怒火转移到法院和管理人身上，尤其破产程序要求债权人主动申报，债权人就很容易认为法院助纣为虐、管理人与债务人沆瀣一气，对法院和管理人的工作有很大的抵触。甚至一些管理人为了与情绪激动的债权人沟通，直接谎称政府工作人员。而在行政机关内部来说，没有行政机关的协调，《破产法》中赋予法院、管理人、债务人的权利就没办法切实落到实处，更不必说相关的优惠政策了。

为此，成都中院向市委、市政府报送了《中共成都市中级人民法院党组关于建立市级层面常态化处置“僵尸企业”府院统一协调联动机制的请示》等关联文稿4篇，尽管得到了主要领导的批示，但尚未进入实质化工作的阶段，“府院联动”还有很长的路要走。

除此之外，破产案件的财政保障也不足。2017年底，成都中院就草拟了《设立企业破产管理人专项保障资金的报告》，希望通过市财政设立专项援助资金的方式解决“无产可破”案件的部分资金来源，但该专项资金至今尚未落实。破产审判起步更晚的四川其他地区像宜宾等地，从去年开始设立专项资金，到如今第一笔资金已经落实到位。破产案件中，债务人应当支付的诉讼费用、管理人管理、变卖、分配债务人财产的费用和管理人履行职务的费用均属于破产费用，由债务人的财产支付。而许多企业在进入破产程序时，已经无现金流支付破产费用，即便有可供变卖的财产，也往往因为无法支付前期费用而使得破产程序进入僵局。因此，法院在受理“无产可破”的破产案件时就很担心程序能否顺利结案。

二、法院受理破产案件的内在动力不足，物质资源保障不足，案件办理难度较大

法院是审理破产案件的核心，法院受理破产案件数量少有很重要的内部原因。笔者在走访过程中了解到，成都中院民五庭于2015年12月成立，负责破产和强制清算案件。2016年以来，全市法院工审查破产案件594件，其中中院245件，基层法院349件，裁定受理192件，其中中院94件，基层法院98件。其中成都中院与基层法院的受理案件数量比例跟检索结果的比例基本一致。

成都两级法院裁定受理的15件案件中，重整计划执行完毕的4件，均为成都中院审结，已批准重整草案2件，剩余9件尚未批准重整计划草案。成都中院积极努力学习沿海省份的先进经验，对受理破产案件采取较为开放的态度，对破产立案持相对开放和规范的态度，一方面在接收破产立案材料的时候只进行形式审查，不在立案庭设置障碍，并实质审查是否符合破产的情形，另一方面，对所有递交的材料出收据，保障申请人的权利。同时，积极推进破产管理人队伍建设，较早就开始建立破产管理人名册，并出台《破产案件管理人工作规范（试行）》《企业破产管理人分级管理办法（试行）》《企业破产案件管理人考核评价办法（试行）》，并组织年度考核，让管理人不断提升办案水平。在2017、2018年度管理人履职情况综合考评中，对考核不合格的2家中介机构从名册中予以淘汰。2019年度又开全国先河组织管理人考试对已有管理人名册重新洗牌。可以说，成都中院在成都乃至全四川来说，在破产审判工作都是最为积极、办理案件经验最多、立案难度最低的法院。但是，成都中院的法官也面临着诸如人手不足、经费不足、疲于处理非案件事务等问题的困扰。以下为具体的原因：

1、从事破产审判的法官人数少，精通破产审判业务的法官更少，但破产案件的难度高、办理时间长，办理破产案件吃力不讨好。

成都中院的法官坦言，受理破产案件的增速仍然难以提高。尽管成都中院已经设立了专门的破产审判庭，但是仅有四名审判法官，这四名法官就肩负起了成都中院在破产审判工作中的全部职能，甚至在办案过程中，因为社会对《破产法》的不了解、对管理人工作的不配合，还需要对外协调机构与债权人、投资人进行各种磋商，将大量的精力放在了“树立公众对破产法的了解、树立公众对管理人的信任”这些事上。从法院的角度来说，人员配置完全不足以应对数量庞大的破产案件，即便法官仅仅审理破产案件，少则几十、多则上千的债权人数量也往往让法官的工作量变得极为巨大。因此，积压的案件在排队等待处理，后续接收的破产申请就只能从到达立案庭的时候起，就开始排队了。

2、破产案件本身难度高、周期长，是与过去的审判、执行所不同的跨审判、执行的一种新的案件类型，给许多基层法院带来极大的挑战。

相对于增挂了破产庭牌子的成都中院，成都地区的基层法院中没有设置专门的破产法庭或者有专职的破产审判法官的，一般由审理经济类纠纷的民二庭法官兼任审理。基层法院本身案件数量众多，原本案件的积压量就极高，再来一批耗时费力且业务水平要求极高的破产案件，抵触情绪成为广大基层法院和基层法官的必然态度。而这一情况，对基层法院有业务指导职能的中级法院也无计可施，一方面基层法院没能在破产案件中像诉讼案件一般起到分流主要案件的压力的作用，另一方面成都中院自己尚且办案压力巨大。

诉讼审判的压力是一个问题，另一个问题还在于破产案件的办理本身的技术要求就要高很多。破产案件是对债务人财产的二次分配，本质上来说是概括执行债务人财产的程序。而目前来说，除专门办理破产案件的法官外，破产案件的审查是由审理商事案件的法官来负责，在原来的审判、执行两条线思维下成长起来的审判法官在接触大量涉及执行的业务时，往往显得力不从心。更重要的是，惯性的审判思维非常容易在破产审判中容易产生偏差。以现在网上流行的话来说，就是破产法以其高难度、高要求“实力劝退”诸多法官。特别是很多符合“执转破”条件的案件，如果没有进破产程序，债务人无财产可供执行，执行庭下发一纸“终结本次执行”的裁定书即可结案，一般不会劳力费神去“转破”。因为如果从执行转到破产，那么执行庭就要负责移送案件，参与破产审查，审判庭则将面临审理更为复杂的破产案件。如果院领导重视破产案件还好，如果院领导不重视，党政机关又没有重点关注，破产案件简直如烫手的山芋。

3、外部的支持力量不足，未能形成“府院联动”机制，管理人水平较低。

前面已经提到，政府部门对破产程序的重视不足，未能给予充分的物质保障和外部支持，原本应当监督管理人工作、主导案件审判程序的法官不得不以自身的公信力来参与诸多协调工作，大量的事务性工作严重损耗了法官的时间和精力，造成司法资源的严重浪费。

另一方面，则是法院对管理人整体水平的担忧。“无产可破”的案件固然可用财政专项资金来为破产案件提供物质保障，但管理人队伍的整体建设则不是一朝一夕的事。成都中院对管理人队伍的建设一向是走在前面的，也出台若干管理规定，并组织年度考核。目前，成都中院的管理人在册的一级管理人虽有十家，但办理上市公司、金融机构或其他大型企业破产，当前的管理人队伍是否具备相应的能力，法院心里恐怕也没底。

如果这还只是杞人忧天，那么有些法院在办理破产案件中碰到一些管理人存在不懂《破产法》、不懂企业经营、诉讼思维难以转变等问题，则在审判工作中倍感吃力。管理人如不具有优良的行业人脉或资源，也不具备其他的商业资源来快速筹资为债务人进行注血，尚且还能依靠专业工作推动程序、确保程序合法、维护债权人合法权益，然一些其他地方的管理人在履职过程中将债务人的资产贱卖，损害债务人、普通债权人权益的事件层出不穷则也是让法院难以完全信任管理人。还有的管理人不懂企业的经营，对企业的盈利模式和经营困境没有充分的认识，难以对企业的重整方式提出方案，更谈不上招募重整投资人。甚至，还有的管理人未能查明债务人拥有的土地性质，错误地将租用的土地当成企业自有的土地进行对外处置，致使土地的买受人与管理人、法院之间产生激烈的矛盾，让法院信誉扫地。法院想通过倚重管理人的工作来回归审判这一核心地位，但这一想法时常被残酷的现实浇下一盆又一盆的冷水。

可以说，缺乏政府的有力支持、缺乏较高水平的管理人工作，以及《破产法》本身的较高要求都让法院在审理破产案件的过程中产生畏难情绪，导致破产程序很难发挥出应有的作用。

第四部分   建  议

一、从政府的角度来说，为破产程序提供物质保障，形成联动工作机制，为法院的破产审判“增信”“减负”

1、提供资金支持，降低“无产可破”案件进入破产程序的难度。

设立破产救助专项资金，目前来说已经是迫不及待的工作了。能够支付破产费用的债务人在所有符合破产条件的企业中只占一小部分，但几乎每一个破产案件的债权债务及财产的清理都需要耗费管理人大量时间和经历，许多企业在陷入困境后往往人员离职、账册不清，资产处于管理混乱的状况。因此，如果能够建立类似“法律援助”的制度，则可以减轻法院对因缺乏资金而无法推进破产程序的担忧。

2、发挥行政机关各部门的优势和专长，采取积极行动的姿态，利用自身的行政优势化解社会矛盾。

在笔者走访的一些案件中，一些地方政府在债务人进入破产程序之初就对债务人有了较为深入的了解，较为关注债务人进入破产程序后的情况。因此，这些地方政府会在破产案件受理后跟法院保持良好的沟通，在法院及管理人在与行政机关或事业单位，甚至一些国有企业的沟通中出现问题的时候及时进行协调。因此，管理人在与诸如公安、税务、市场监管等部门沟通时，就相对顺畅，法院的文书能够得到尊重和执行，管理人的身份也得到认可。法院和管理人耗费在事务性工作上的精力减少了，自然破产程序的推进就更快。反过来，保持良好的沟通，法院也比较容易清楚地了解行政机关对破产程序推进过程中的一些实现的看法。行政机关对其自身主管的单位或者行业是非常了解的，特别是一些对企业经营情况非常了解的主管行政机关，其能够给予法院和管理人非常具有建设性的意见。还有一些基层行政机关时常参与群众工作，具有非常丰富的群众工作经验，比法院和管理人更具有与众多债权人沟通的能力，与法院和管理人形成协调联动机制，真正参与到破产案件中来，才能真正妥善处理可能威胁地方稳定的隐患。

行政机关如果带头遵守《破产法》、积极向债权人宣传《破产法》，那么债权人，特别是涉及民生的小额债权人，就会基于对政府的信任而产生对破产程序有更加深入的了解，客观上增强法院和管理人的公信力。

笔者在办理案件和走访的过程中深有体会，一些有着上百万甚至上千万的债权的债权人，可以跟债务人、投资人坐下来共同协商对策，反倒是一些小债权人，可能因几万甚至几千块的债权人对债务人非常怨恨，难以沟通。这些债权虽然小，但是关系到债权人的生计，所以这部分债权人的诉求需要单独考虑，这也是立法者设立小额债权表决组的用意所在。而这些小额债权人在非常无助时往往会非常依赖政府的公权力，这个时候一旦看到政府在跟法院、管理人一起解决债务人的问题，甚至政府都不一定需要做多少实质的工作，债权人就会更加容易交流，这个过程也可以有效防止过激的、群体性事件的发生。这些都是很值得成都学习的。

3、政府各部门要对破产案件的难易程度有正确的认识，树立协助法院办好破产案件的信心。

行政机关可能也会因此担心，“府院联动”机制正式落地以后会承担其较多的司法机关的职能。在走访过程中，笔者也了解到，在制药厂的破产结束后，当地政府及法院对于破产案件的抵触情绪降低了很多。有成功案例在前，后续案件的“府院联动”有了参考也有了经验，即便政府不再那么积极主动协调，法院和管理人也能够顺利地推进破产程序，并没有出现政府工作量激增的局面。

中国人忌讳谈“死”，一些地方政府也担心债务人进入破产程序后对当地的社会稳定产生冲击。看似企业进入破产程序后债务人的所有债权债务都会进行一并处理，问题会全面爆发，实则由管理人接管债务人财产可以解决悬在债权人心中最大的几个问题：有多少债务、有多少资产、自己能拿回多少钱。中国人面对财产分配历来有“不患寡而患不均”的传统思维，将所有债权集中，让债权人之间形成博弈，最终形成同一顺位债权人按债权比例分配财产的局面，进而最大程度化解债权人的情绪。更为重要的是，破产程序是一个公开的程序，法律对破产案件的每一阶段和时间节点都有明确的规定，这样就能在一些重要的节点提前做出准备，防范可能引发的社会稳定问题。就像地震的危害主要在于不像其他气象灾害、地质灾害可以提前预测并进行疏散，如果地震能够有较为充足的时间进行疏散，那其影响和危害就会降低很多。对社会进行行政管理本身就是行政机关的职能，与其坐等事件爆发再全力扑救，不妨提前预警将问题扼杀在摇篮。

笔者走访多地发现，一个地区只要第一个较为重大的破产案件得到了妥善的处理，那么法院处理起后续的破产案件抵触情绪就会降低很多，收案的阻力也会降低，一些法院甚至将之前未受理的破产案件一口气全部受理。而在“示范型”案件中的临时府院联动会议机制，就会很容易作为一种常态化的工作模式而留存下来，如案情简单则各司其职，如案情重大则互相协同一致共同处理面临的问题，发挥出破产程序应有的作用，形成对地方经济有利的多赢局面这在当前的经济形式下对拯救民营企业具有突出的意义。

进行经济建设，本身就是政府的工作目标之一，企业的发展也离不开党政的帮助。目前，受国内外经济形势的影响，许多民营企业陷入困境，中央和地方也出台了多项措施鼓励帮助民营企业度过难关。破产程序正是企业退出市场的机制，通过这一司法程序可以让没有生存希望的企业及时退市，也可以让有挽救希望的企业甩掉包袱重新回归市场。而这部分有望回归市场的企业，经过了破产程序的考验，才是真正有挽救价值的企业，选取这些企业来落实相关政策，可以发挥出更好的市场效果。如何选取民营企业，不能只看规模、就业人数，最重要的还是考虑其作为市场主体的盈利能力。

破产程序，可以说是让企业从市场中来，再让企业到市场中去接受临死前最后的一次检验，检验过关则如凤凰浴火重生，关键在于始终坚持市场主导，充分利用市场的竞争机制。反之，过分考虑债务人的规模及破产可能带来的失业等问题，则又会像过去一般给企业带来不应有的经营负担。

二、针对破产案件立案难，建议探索“统一立案与指定受理相结合”的立案模式，合理分流案件数量

破产案件受理难，除了程序本身的难度和人少事多的客观情况外，很大程度上还在于破产案件的受理要求于当前实施的立案登记制不符，在受理前需要进行实质审查。目前，立案登记制在全国各级法院已基本落实，立案庭仅对案件作形式审查，不对当事人的实体权利义务做形式审查，具体权利义务的审查有办理业务的审判庭或执行局法官来进行。而破产案件的受理前提是审查企业是否具有《破产法》所规定的“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”的情形。针对这种情况，各地法院对案件受理过程进行一定的探索和创新，以促进破产立案的规范。

目前，对受理破产案件的管辖法院的级别根据为被申请破产企业核准登记的主管机关级别来确定，一般由该登记机关对应的同级人民法院管辖破产案件。对“执转破”案件，则以中级法院受理为原则、以基层法院受理为例外的级别管辖制度。根据这些规定，破产审判实践走在全国前列的深圳中院就结合地区实际，探索出了更具有可操作性的地方破产审判规则。深圳范围内的所有破产案件的均由深圳中院受理审查，基层法院仅对“执转破”案件具有受理审查的权限，同时所有破产案件的衍生诉讼均由基层法院受理。这样受理破产案件的法院就只负责审理破产案件，有利于提高破产案件的审理水平、缩短审理周期，同时兼顾效率，由对案件相对熟悉的基层法院来受理审查“执转破”案件，将衍生诉讼交由办案经验丰富的基层法院办理。

其实四川地区已经有法院在充分利用破产案件的移送。像德阳中院在受理由其管辖的破产案件后，就将案件指定由具备审查条件的法院，例如旌阳区法院审查。规模稍大的城市，像成都其实完全可以借鉴这些地区的做法，探索建立其一套符合成都实际的破产案件受理及指定规则。这一规则有两个重点，其一是将所有破产案件的审查权归于中院，受理后再根据实际情况交由下级法院审理，直接解决基层法院立案难、业务水平较弱的问题；其二是将“执转破”案件分流到基层法院，减轻成都中院的压力，同时减少因破产受理法院与执行法院不一致所带来的司法资源的浪费。成都中院对应的基层法院达24家，全国主要城市中找不出第二家管辖这么多基层法院的中级法院，因此解决全市的破产立案难的问题一定要进行全局考量，共同解决立案难的问题。

三、注重提升破产审判业务水平，探索破产案件简易审理流程、整合现有资源，实现破产案件的协同审理机制

破产程序是一种特殊的司法程序，法院在这一过程中扮演着核心的角色，所以法院，尤其是基层法院一定要对破产程序有充分的重视。破产案件的推行是目前的趋势，各地均鼓励有条件的法院设立破产审判庭专门办理破产案件，最高院也已经将破产案件和强制清算案件纳入法院的绩效考核范围，可以说种种措施都在积极鼓励各地法院。未来的破产案件只会越来越多，提前重视起来，积累办案经验提升业务水平，才能应对今后日益增加的破产案件。

破产案件涉及的债权类型多样、债务人差别巨大、涉及众多利益甚至大量公众利益，办理难度高是普遍公认的。成都中院在办理破产案件中就非常注重提升业务水平，也在一开始就学习其他地区成熟的经验，注重建设管理人队伍，广受好评。但是，也应当意识到成都还有24家普通基层法院，这么多法院受理的案件数量与中院受理的基本持平并不应当是常态。作为成都地区的基层法院，更应当积极探索破产案件的审判，注重提升自身的业务水平，向其他法院学习。

笔者在调研过程中，对德阳地区的破产审判工作留下了深刻印象。德阳市制造业众多，当地法院根据地方特点，尤其注重发挥破产审判职能服务供给侧改革，破产案件的审判起步较早，甚至德阳中院是全川最早设立专门破产审判庭的，成为全国第四个专门的破产审判庭。尽管以检索案件数量来看位列第二，不及成都地区的一半，但是考虑到德阳地区总共只有6家普通基层法院，这一数据非常令人瞩目。尤其是德阳全市7家法院均有破产审判实践，且全省法院受理案件数量的检索结果中，前十位的法院德阳有三家上榜：旌阳区法院、德阳中院、什邡市法院，在全省法院破产案件受理数量中分别排第2、6、7位。

在德阳法院中，破产审判处于领跑地位的是位于德阳市主城区的旌阳法院。以目前能够检索到的公开案件来看，旌阳法院受理的破产案件数量位居全省基层法院的首位，尤其是在去年大力推进破产审判程序后，一年内就受理了超过10起破产案件，增速显著，是排名第二的超越当地中级法院受理案件数量的基层法院（另一家法院是广安市的前锋区法院）。作为一家基层法院，旌阳法院非常注重对破产案件的探索和实践，其中最为突出的是以下三方面的工作：1、全院协调、执审融合加强对“执转破”工作的推进，降低执行案件移转的难度；2、推进案件繁简分流，以“简案快审、繁案精审”为原则，探索出一套“简化审理”流程，加快对部分简单的破产案件的审判速度；3、推进三个共享，包括人员共享、执行法官与破产法官组成混合合议庭审理破产案件，实现优势互补，手段共享，要综合运用执行手段、破产手段和刑事手段。充分运用搜查、扣押等措施，全面收集破产所需资料，充分利用执行程序的效率和强制力，以及破产程序的执行彻底性和分配公平性，切实保障当事人实现合法权益，以建立“执行程序破产跟进、破产程序执行跟进”的工作机制，实现执行部门与破产审判部门之间高度协调、深度融合。

旌阳法院敢于受理案件的背后有一整套机制的配合，尤其是花大力气建立起了法院内部的协同机制，从法院内部减轻破产法官的负担、支持破产法官的工作，同时探索简化程序，快速推进破产案件的审判进程。这些都值得其他法院反思和学习。成都作为省会城市不仅应当看到东部和南部地区的先进，也应当看到周边地区的实践成绩，提升自身的破产审判业务水平，助力成都市的产业结构转型升级和营商环境建设，提升成都对全川经济建设的工作的引领作用。

四、探索管理人选任的创新，实现可根据案件难以程度灵活遴选管理人的机制

法院除应当继续加强对破产管理人队伍的建设外，还应当适当在一些案件中扩宽对管理人的选任范围。法院在遴选和考核中介机构的过程中也没有想清楚，破产管理人最重要的是什么。如果说过去还是重在培养管理人队伍，做到“有人可用”，那今后就需要逐步转变为“选贤任能”。“破死”不难，唯生可贵。

笔者认为，优质管理人不是读几本书就能培养的，必须具备“党政认同，商界之友，律界精英”这三个条件，缺一不可。企业再生必须要求决策者懂企业运行模式、了解该企业行业背景及人脉、具有广泛商界资源以便迅速筹集资金完成注血重组、与注册地党政有良好的沟通关系以便迅速完成法律文件争取优惠政策等等，具备这些能力的管理人才能在企业进入破产程序后，良好地行使企业的日常管理权、更快地推进破产程序、为企业的重生规划蓝图。

《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》发布至今已逾十年，其中某些条文已经不符合当前破产审判的实际。像破产实践走在前面的江苏，在省高院的指导下，选取了一些法院进行改革试点，突破原有管理人库的名册限制，可以根据案件难易程度个案单独招募，突破省域、市域范围向全国的中介机构公开招募。同时，一些试点法院还设定破产案件难易程度评判标准，结合不同的案件采取不同的选任方式，例如一些法院对案情简单、适用简易程序的破产案件采取摇号的随机方式指定。还有的法院采取招募与摇号结合的方式，先招募管理人，经过筛选后在最终的几个备选中进行随机摇号，既保障可选范围，又兼顾公平，降低廉政风险。

第五部分  结  语

建设高水平的国际化营商环境不是一句为了政绩的口号，而是为了城市经济能有更加长足的发展、更好地迎接国际竞争的必然要求。办理破产，作为营商环境指标中的重要一环，如能得到足够重视将会促进由重经济发展“量”到经济发展“质”的转变，提升产业升级。因此，作为破产审判工作的核心力量，当解放思想、打消畏难情绪敞开受理破产案件，而行政机关更应当积极行政，肩负其经济建设的职能，协助法院顺利推进破产审判工作。（完）▲