关于尽快制订《成都市政府平台债务清理办法》政府规章的建议
成都市第十七届人大代表 牛建国
地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。政府融资平台好处在于利用政府信用，借助金融机构向国企倾斜的服务导向，更便捷地完成当地公共建设事务融资提供保障。平台公司兼具营利性、事务性功能，社会责任感相对较高，是财政、金融与国资这三者融合的产物，堪称“第二财政”。事实上，有很多地方融资平台的工作，就是由本地财政部门协调指导。
自2009年财政部提出“利用政府融资平台通过市场机制筹措的资金”以来，为了筹措公共建设资金，各级政府竞相成立“城投公司”等名称不一花样百出但功能相似的平台公司，大多数城市平台公司的数量远超出县区级政府机关的数量，有的甚至连乡镇级都设有类似功能的平台公司。
在跨越式粗犷式发展的阶段，讲究“能借到也算本事”，平台公司作为政府财政之外的“钱袋子”曾一度疯狂向金融机构融资，不切实际举债用于当地公共事业的建设。虽然不断地“新贷还旧贷”，然而入不敷出的收入外加中央金融政策的调整收缩，最终导致全国平台公司的大面积违约。
中央政府非常重视财政纪律及财政的可持续性。我国对于财政赤字和政府债务率的控制也非常严格，即使是去年疫情，也没有放开财政赤字的上限。任由地方债务无序扩张，财政纪律荡然无存，长此以往会给财政稳健性带来重大隐患。
融资平台公司存在着举债规模缺乏控制、融资成本高、债务收支在预算外运行、风险防控机制不健全等问题，具体存在以下风险：
（一）债务管控风险。
资金的“借、用、管、还”存在脱节，形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、融资平台公司偿还的问题。
（二）债务清偿风险。
融资平台公司资金大多投向投资规模大、回报周期长、缺乏经营性内容的公益性项目，资金回收性差；融资平台公司自身资产质量差、变现能力弱，债务偿还主要依靠“土地财政”、地方财政支持或借新还旧等。
（三）大面积增加商业银行不良债权的风险。
由于各地政府平台融资规模普遍较大，举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等，当普遍违约时必然导致贷款的商业银行大面积不良，降低银行等金融机构运营质量，甚至危及金融安全。
（四）地方财政担责的风险
随着土地等财政收入降低，有些地方政府违规或变相为平台融资提供担保，挪用贷款资金，导致地方政府偿债风险日益加大，从而给财政收支平衡带来风险。
早在2010年国务院就发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
2021年3月，国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》在谈及防范化解地方政府隐性债务风险多项举措中，包括了清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
2021年12月16日，国务院政策例行吹风会举行，财政部要求严禁新设融资平台公司，推动平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。还要求上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。
成都市政府平台也具备全国的通性，曾一段时间确为当地社会经济的发展做出不少贡献，有些平台公司迄今仍运营良好。但也有的平台公司运行过程中窘态百出，收支不能平衡，平台公司近些年来的关停并转就是例证。我市辖区内的都江堰市的政府平台债务问题可能具有一定的典型性。据《中共四川省委第三巡视组向都江堰市领导班子的巡视反馈意见》显示，“发现的主要问题”就包括国有平台公司管理混乱，政府投资项目问题严重，工程建设领域违规违法问题突出，平台公司一度高达93家，负债多，政府负债严重，还本付息压力巨大，借新账还旧账，借高息还低息，可持续发展堪忧。都江堰的情况表明平台公司清理确有其必要性。
为了建立平台公司清理的长效机制，将政府平台债务的清理纳入法治轨道，有必要以市政府规章的形式制订《成都市政府平台债务清理办法》予以规范。结合上级有关文件的精神，建议该规章包含以下内容：
（一）平台、财政各归其位。
明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
（二）公益资产禁入。
各级政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将机关事业单位办公楼、市政道路、学校、医院、公园、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权等公益性资产作为资本注入融资平台公司。
（三）严禁政府违法担保。
金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保，但允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
（四）新老阻断。
对通过融资平台公司举借的债务，经审计属于政府应当偿还的，相应纳入一般债务和专项债务，予以妥善处置。要明确规定融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，其新增债务依法不属于地方政府债务。融资平台公司所欠“旧账”，地方政府可以通过合规方式注入优质资产、无偿划转资产、增资、国有企业之间重组整合等方式，积极支持融资平台公司，壮大平台公司资产体量，强化偿债能力。
（五）主体市场化转型。
市场化转型是融资平台公司发展的方向。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。
（六）市场化处置债务。
失去清偿能力的融资平台公司，可按市场化原则依法实施破产重整、和解或清算，政府在出资范围内承担有限责任。
（七）防范机制。
建立债务摸排、提前预警等机制，以及早发现、应对风险。